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美国退出联合国教科文组织,会怎样
2017年10月20日 12:10:03
来源:FT中文网

  今年10月12日,美国国务院正式发文,通知现任联合国教育、科学、文化组织(教科文组织)总干事伊莲娜•博科娃(Irina Bokova),美国将于2018年年底退出教科文组织,之后仅保留观察员国的身份,贡献对教育、科学、文化领域重要事件的观点和专业知识。数小时后,以色列总理本雅明•内塔尼亚胡(Benjamin Netanyahu)宣布,以色列将跟随美国的决定,与美国共同退出教科文组织。10月13日,教科文组织执行委员会对新的总干事投票结果公布,前法国文化部部长、犹太女性奥黛丽•阿祖拉(Audrey Azoulay)在选举中获胜。这一提名将于今年11月10日举办的联合国教科文组织大会上正式投票通过。

  事件回顾:历史问题的激化

  在对本文的回复中,美国国务院称:“退出联合国教科文组织的决定反映了我们(美国政府)对该组织的一系列担忧:高额欠费、基本面需要改革、以及内部越来越政治化的趋势,例如:其内部持续存在的、反对以色列的偏见。从教科文组织退出将不会改变我们的政策:支持那些有益于美国的教育、科学、文化、沟通和信息方面的国际合作。”

  美国特朗普政府对于退出教科文组织已经酝酿数月之久。今年夏天,美国驻联合国教科文组织的工作人员得到通知,他们需要在其他机构另谋职位。5月23日特朗普政府公布的2018年度财政预算中也未安排对教科文组织的开支。九月下旬,联合国大会在纽约召开期间,特朗普透露美国即将退出教科文组织的意图,当时法国总统马克龙正积极寻求特朗普的支持,希望美国帮助法国候选人阿祖拉获得总干事的职位,令法国在这一机构中发挥更重要的作用。

  美国国务院选择在总干事投票结果公布前一天宣布美国政府的决定,特意将此消息的披露时间推迟数周,是为了确保总干事选举顺利进行。

  10月12日美国政府的决定对外宣告后,一石激起千层浪。文化艺术界人士纷纷公开表态,以纽约大都会美术馆总裁暨首席执行官丹尼尔•维斯(Daniel H. Weiss)和洛杉矶盖蒂基金会主席吉姆•邱诺(Jim Cuno)为代表的博物馆人士发表声明,表达对特朗普政府这一决定的失望,并称将继续与教科文组织紧密合作,为全球的文化和艺术保护做出贡献。

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  美国政府的决策表面上看,似是特朗普的又一“疯狂行为”,实际上却暴露了教科文组织内部的深层矛盾,特别是围绕巴以问题两个阵营的对立局面。作为“二战”后成立的教科文组织创始成员国之一,美国政府对于该组织的不满已久。据《外交政策》(Foreign Policy)杂志报道,2011年,联合国教科文组织大会投票通过,巴勒斯坦成为新的成员国,奥巴马政府即以“根据美国的法律规定、不为任何承认巴勒斯坦独立的联合国机构提供资金”为由,停止缴纳教科文组织的会费。此后,美国每年拒绝缴纳逾八千万美元的费用(该费用占教科文组织年度预算的22%,是所有会员国中缴费比例最高的),迄今对该组织各项欠费总额超过五亿美元。由于停止缴纳会费,美国于2013年失去在教科文组织大会(UNESCO General Conference)的投票权。(但仍保留其58国执行委员会成员身份,该权利令美国能够投票选举新的总干事。)

  世界文化遗产基金会荣誉主席邦尼•博汉姆(Bonnie Burham)女士在与FT中文网“谈艺录”的访谈中说,“现任总干事伊莲娜•博科娃在2011年教科文组织投票决定巴勒斯坦成为新的成员国时,低估了投票结果对美国的影响。按照美国的法律规定,美国政府不能为承认巴勒斯坦独立的任何机构提供资金支持。教科文组织原以为能够忽略这个法律,绕过此事不谈,其实是绕不过的。多年来美国国内各种政治势力出于巴以争端的原因,对教科文组织和联合国持有非常负面的态度。自奥巴马政府以来的欠费现象就是很好的证明:通过切断资金投入来抗议。”

  美国退出教科文组织在历史上并非首次。早在1984年冷战期间,里根政府便以“机构腐败和倾向苏联”为理由退出。2003年10月,布什政府称该组织“腐败得到清理,反西方社会及反以色列情况得以缓解”,宣布美国重新成为会员。

  美国政府的本次“退会”行为,既公开挑明全力支持以色列的姿态,也顺势免去了对教科文组织巨额欠款的责任。在美国“退会”酝酿期间,正值教科文组织总干事投票的紧张时期,来自卡塔尔的候选人哈马德•宾•卡瓦里(Hamad bin Abdulaziz al-Kawari)曾经在结果公布前的秘密投票中一度领先于法国候选人阿祖拉。卡瓦里被美国和以色列视为“不友善”的候选人。10月13日,阿祖拉以30票对28票险胜卡瓦里,顺利当选总干事一职,实现了法国总统马克龙的愿望,也反映了美国政府在选举中助力法国候选人的胜出。本次投票结果对于阿拉伯地区的成员国打击很大,他们原本寄望于卡瓦里当选,令阿拉伯国家在教科文组织中发挥领导作用。

  谈及此,曾经为教科文组织撰写过《加强战争中的文化财产保护:对于1954年“海牙公约”关于在发生武装冲突时保护文化财产的1999年第二个议定书的评论》一书的国际文化遗产保护专家、加州圣塔克拉拉大学法学院教授吉瑞•托曼(Jiri Toman)在接受 “谈艺录”采访时称:“教科文组织最终选择了对美国和以色列更为友善的法国候选人阿祖拉担任总干事,说明该组织做出了对美国和以色列有利的决定。在这个关键时刻,特朗普政府不应急于退出,而应给新的总干事一些时间,让她在相关事务上做出对美国有利的决策。毕竟教科文组织于1945年成立时,美国是核心创始成员国之一,起到了关键作用。特朗普政府仅凭伊莲娜•博科娃在职期间发生的有关事务决定退出,不给新的总干事一个机会,是非常不合适的。”

  “我们应当看到,美国政府以教科文组织中“反以色列”现象为由退出是不负责任的,世界上还有多个组织、包括联合国在内,也存在类似的政策,难道美国要从所有组织中都退出吗?为什么特朗普政府仅要惩罚一个处理文化遗产事务的国际机构呢,为什么不退出其他国际经济、贸易、政治的机构?比方说联合国?”

  谈到1984年里根政府退出教科文组织的决定,吉瑞•托曼教授说:“当时(里根政府)和现在一样,做了一个错误的决定、存在同样的问题。既然是国际组织的一名成员,(美国)就应当尊重该组织做出决策权的自由,而不是摆出姿态来强迫国际组织接受自己的立场。”

  教科文组织与国际艺术界

  联合国教科文组织于1945年11月16日成立,总部设在巴黎,目前拥有195个成员国及10个准成员国。美国第一任驻教科文组织理事会代表、前国会图书馆馆长、曾荣获三次普利策奖的作家及诗人阿齐博尔德•麦克利什(Archibald MacLeish)在《联合国教科文组织1945年宪章》开篇写道:“由于战争开始于人的思想,在人的心中,必须建立和平的防御。”

  这句话彰显了创始国成员的核心理念。今天,教科文组织主要负责协调国际教育、科学、文化和沟通的合作。在文化方面,教科文组织的使命是:“令每位儿童与公民在富有多元化、充满对话的文化环境中生活并成长,使文化遗产成为人与人之间、世代之间的桥梁。”

  就文化财产与艺术品保护而言,教科文组织的主要作用包括几个层面:一是成员国间的公约建设,1954年《关于发生武装冲突情况时保护文化财产的公约》》(简称《海牙公约》)及其《第一议定书》和《1999年第二协定书》对于国际文化财产在武装冲突地区的保护、1970年《关于禁止和防止文化财产所有权的非法进出口和转让手段的公约》(简称《1970年公约》)、以及1972年《保护世界文化和自然遗产公约》(简称《保护世界遗产公约》)是各缔约国之间文化财产保护、防止非法流转、及世界自然文化遗产保护的指导纲领。

  鉴于各国法律法规不同,每个国家对于这些公约的实施仍依照本国的法律框架完成。例如,教科文组织于1970年11月14日起正式实施《1970年公约》后,美国参议院于1972年通过了该公约。公约中的条例在美国当时没有法律基础,无法在美国实施。直到1982年美国国会通过《文化财产执行公约》(Cultural Property Implementation Act,即CPIA)、1983年1月里根总统签署该法令后,美国政府方能开始执行教科文组织的《1970年公约》。

  八十年代美国以本国立法的形式执行教科文组织《1970年公约》的主要考虑是:美国是全球主要的考古、文物交易市场,在古董交易中出现被盗或非法出口文物的现象严重影响了美国与文物原产国的外交关系。当时美国国务院对于立法的紧迫性做出了如下的阐述:

  “此立法对于我们的外交关系至关重要,包括我们的国际文化关系。 全球范围内愈演愈烈的考古和古董交易导致了某些国家大规模的文物流失,造成了古代文明中心和考古遗址的石雕和浮雕遭到拆除。 此外,大量艺术品从博物馆、教堂和私人收藏中被盗窃。 这些受害者所在的政府深感不安,而在美国涌现这些被盗文物与艺术品也引发了其他国家的呼吁和迫切的归还要求。 美国政府认为,基于原则、良好的外交关系和对维护人类文化遗产的关切,应当在这些情况下提供协助。”

  近年来国际艺术市场的文物交易事件中,也不乏教科文组织的身影。2011年,比利时收藏家拉斯珀利•珀吉雅•苏阿萨夫人(Ruspoli Di Poggia Suasa)委托纽约苏富比拍卖柬埔寨贡开地区一座公元十世纪的难敌(Duryodhana )砂岩雕像,估值2-3百万美元。2011年3月24日拍卖当天,联合国教科文组织柬埔寨全国委员会秘书长请求纽约苏富比将这尊雕像撤拍,由于该文物在柬埔寨七十年代内战时期流失海外,柬埔寨希望雕像能够被安排归还本国。在随后两年多的沟通与协调中,联合国教科文组织、美国联邦政府及美国国土安全部、柬埔寨政府、纽约苏富比和藏家苏阿萨夫人最终达成协议,苏阿萨同意无偿将雕像归还柬埔寨,由纽约苏富比承担相应的运费。该和解于2013年12月宣布后,2014年5月,美国洛杉矶诺顿•西蒙美术馆(Norton Simon Museum)提出,将与之前那尊石像成双的一座馆藏雕像捐赠给柬埔寨政府,结束了该美术馆与柬埔寨政府多年的争端。

由纽约苏富比还回的雕像

  除了教科文组织对成员国的公约建设,与该组织保持密切工作关系的国际博物馆理事会(International Council of Museums,即 ICOM)在跨国合作、保护自然与文化物质和非物质遗产方面亦举足轻重。国际博物馆理事会于1946年在巴黎成立,目前有来自141个国家的37,000家博物馆会员,是全球最大的跨境博物馆合作机构。1978年,收藏家宝拉•莫迪亚诺•法拉利•瓦博纳(Paola Modiano Ferrari di Valbona)在巴黎的公寓被盗,她收藏的意大利洛可可时期画家乔凡尼•巴蒂斯塔•提埃坡罗(Giovanni Battista Tiepolo)的作品“圣安东尼的奇迹” ( The Miracle of St. Anthony)失窃。该油画经偷盗者卖给法国一间画廊,并于1985年由德国汉诺威下萨克森州立博物馆(Lower Saxony State Museum)购得纳入永久馆藏。收藏家瓦博纳及其家属为追索此作品,与德国下萨克森州立博物馆展开了长达二十多年的法律诉讼。在漫长的法律纠纷中,国际博物馆理事会为藏家成功追回艺术品立下了汗马功劳。

失窃的《圣安东尼的奇迹》

  美国退出联合国教科文组织对国际艺术界的影响

  追溯到上世纪中期,保护世界自然遗产与文化遗产、形成跨国公约的思想最早起源于美国。1965年,在华盛顿白宫举行的会议呼吁成立“世界遗产信托基金”(World Heritage Trust),以促进国际合作,“保护全球最优美的自然景区和历史遗迹,为全世界现在和未来的公民服务。”这次会议所倡导的思想是1972年教科文组织通过的《保护世界遗产公约》的重要基石。

  五十余年后,面对复杂的国际地缘政治、特别是巴以对立的中东局势,美国宣布退出联合国教科文组织。作为全球重要的文化财产大国和古董交易中心,美国于2018年底离开教科文组织后,是否会影响其执行所签署的保护文化财产的国际公约?美国对于教科文组织的负面态度,又将对国际艺术及文化遗产保护带来怎样的影响?

  在履行国际公约的法律层面,教科文组织文化遗产部国际标准化专家扬•哈拉迪克(Jan Hladik)对本文解释说:“就《海牙公约》而言,《公约》中并没有任何具体条款规定:如果教科文组织的一个成员国退出,该国在《公约》中的缔约国身份会相应终止。此外,《公约》的每个缔约国必须遵守《公约》的“有约必守”(pacta sunt cervanda)原则,除非一个缔约国对该公约某些条款持有保留意见,而这些保留意见也必须与《公约》的目标与宗旨相符合。”

  就这一点,美国国务院在对本文的回复中称:“美国政府从联合国教科文组织中退出,并不会改变美国所签署的教科文组织国际公约的缔约国身份,包括关注于文化财产保护的1954年《海牙公约》和《1970年公约》。美国将继续坚守作为缔约国对于这些国际公约的义务。”

  在文物保护、防止古董艺术品非法交易方面,美国德雷塞尔大学教授、巴恩斯美术馆前馆长、佳士得印象派部门前主席德里克•吉尔曼(Derek Gillman)说:“美国退出教科文组织将不会对此造成影响。一是美国已经就这批国际公约落实了本国立法,并会坚持执行这些法律。此外在防止被盗文物和非法艺术品流转方面,两国之间的双边协议与合作往往比教科文组织的参与更为重要。”苏富比全球亚洲艺术部门主席司徒何伟(Henry Howard-Sneyd)也赞同这一观点,认为此事不会对艺术市场产生影响。

  1972年教科文组织通过的《保护世界遗产公约》,美国是起草国之一。该公约是目前全球自然及文化遗产保护的重要纲领。尽管美国还是该公约的缔约国,但自2011年10月起已经停止缴纳会费(以色列自2011年3月起停止缴纳会费)。2011年,美国对于教科文组织用于自然及文化遗产保护的世界遗产基金(World Heritage Fund)贡献近七十万美元,占该基金当年预算的19%,为捐款额最高的国家。自美国和以色列2011年停止缴费起至2016年,该基金年度预算总额下跌了28%,英国、法国、德国、西班牙和意大利等国的年度捐款额也削减了20%-32%不等。与此同时,金砖四国对该基金的年度捐款额在过去六年中呈现大幅增长,其中中国和俄罗斯分别增长了148%和93%,为所有缔约国中增幅最高。

  曾经主持世界文化遗产基金会逾三十载的邦尼•博汉姆(Bonnie Burham)女士说:“不同于其他大多数国家,美国政府从未设立文化部。因此联合国教科文组织是美国积极参与国际文化事务、发挥重要影响力的唯一平台。教科文组织这样机构的建立,有它的历史原因和现实意义:它是全球唯一的教育、文化、科学领域的跨国合作组织,我们需要这样的平台就文化遗产的保护进行合作。仅仅因为中东问题而退出这个组织,是得不偿失的,因为美国并没有其他渠道来参与全球文化领域的合作与对话。”

  博汉姆女士指出:“当今世界自然文化遗产名录逾千,对于这些自然和文化遗产的保护与监控需要投入大量的财力和物力。众多自然文化遗产所处的发展中国家没有经济实力来完成这项工作。缺乏美国的参与,全球文化遗产保护正面临资金困境。而美国在教科文组织的长期欠费,也严重影响到该组织开展各项工作、实现其使命。”

  洛杉矶盖蒂基金会主席吉姆•邱诺(Jim Cuno)对本文称:“对于任何削弱全球文化遗产保护能力的行为我们都深感担忧,无论是像独立文物这样可移动的文化遗产,还是像敦煌莫高窟这样不可移动的文化遗产。(在2018年底之后),我们希望美国能够继续作为非成员国参与教科文组织的重要项目。盖蒂基金会对于保护世界文化遗产的工作将长期持续下去。作为国际博物馆理事会成员,此事不会对盖蒂基金会与教科文组织其他成员国的合作带来任何影响。”

  回顾过去几十年美国政府与教科文组织的分分合合,博汉姆女士总结道:“特朗普政府的决定再次反映了总统特朗普重视国家军事和经济实力、忽视文化领域的心理,也体现了美国国内长期对教科文组织的负面情绪。而有一点是肯定的,像中国这样的国家,未来必然在教科文组织中扮演更加重要的角色。”


作者:吴可佳
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